七、申请选民资格登记要不要提供公民身份证明/居住证明文件？
15. 按照联邦1993年全国选民登记法 （National Voter Registration Act of 1993，NVRA）的规定，对于申请联邦选举的选民资格，各州除了可以适用联邦表格之外，还可以使用各州自己的的表格，前提是满足该法的相关要求。52 U.S.C. § 20505(a)(2) 关于该法的要求，为52 U.S.C. § 20505(a)：
(1) 只需提供必要的身份信息（包括申请人的签名）及其他信息（包括与申请人先前登记相关的数据），以便州选举官员能够评估申请人的资格；
(2) 应包括一份声明，其中：
(A) 说明每项资格要求（包括公民身份）；
(B) 包含申请人符合所有这些要求的声明；
(C) 要求申请人在伪证罪处罚下签署该表格（意思是如果有不实信息，比如不是美国公民而冒充美国公民，要接受承担伪证罪的刑事处罚）。参见52 U.S.C. §20508.
按照NVRA的规定，没有要求提供公民身份证明文件。
16. 不要求提供公民身份证明文件，并不是说不去验证申请人是否具备选民资格，上面的规定，也提到了要提供相关信息，比如驾驶执照号码等信息，以供选举官员评估申请人资格。实际上，如果只是依赖于公民身份证明文件，如果不去核查，也是做不到防止没有选举资格的人冒充选民的，很简单，身份证明文件可以作假。
根据《帮助美国投票法》（HAVA, Help America Vote Act）的规定，申请选民登记，需要申请人提交驾驶执照号码（driver's license number），社会保险号码（social security number）的后四位，这两者都没有的，由各州另行赋予专门用于选举管理的身份号码。52 U.S.C. § 21083 (5) （A）（i）（ii）
17.这些信息如果还不够，比如外国公民以非美国公民身份申领驾照，入籍后，没有更新驾照信息库中的公民身份，导致在申请登记时，州登记机构存在疑问，州可以要求申请人提供入籍相关信息，以便州登记机构与联邦相关机构予以核实。
比如，按照H.B.2492的规定，在接受选民登记前，需要采取所有可能的手段去核实申请人是否具备美国公民身份，包括使用如下数据库进行核实：
1.The department of transportation databases of Arizona driver licenses or nonoperating identification licenses [(“MVD database”)].
2.The social security administration [(“SSA”)] databases.
3.The United States citizenship and immigration services systematic alien verification for entitlements [(“SAVE”)] program, if practicable.
4.A national association for public health statistics and information systems electronic verification of vital events system [(“NAPHSIS”)].
5.Any other state, city, town, county or federal database and any other database relating to voter registration to which the county recorder. .. has access, including an electronic registration information center database.
18.联邦表格要不要提交公民身份/居住证明文件
18.1前面提到，2004年，亚利桑那州通过的Proposition 200，要求不管是提交联邦表格还是州表格，都要提供美国公民身份证明文件（documentary proof of citizenship）。Ariz. Rev. Stat.§16-166(F)。在Arizona v. Inter-Tribal Council of Arizona, Inc. ("ITCA"), 570 U.S. 1 (2013) 中，最高法院明确，亚利桑那州要求联邦表格也要提交身份证明文件的规定违反了NVRA的规定，不得执行。
18.2在本案中，根据H.B.2492的规定，不管是使用联邦表格，还是州表格，申请联邦选民资格登记，都必须要提供居住证明文件（proof of location of residence）。而居住证明文件，指的是如下文件：
(a) 一种有效的身份证明，载有选民的照片、姓名和地址，并且这些信息与选区登记册中的姓名和地址大致相符，包括亚利桑那州驾驶执照、亚利桑那州非驾驶身份证、部落登记卡或其他形式的部落身份证明，或由美国联邦、州或地方政府签发的身份证明。身份证明被视为有效，除非可以从表面上确定其已过期。
(b) 两份不同的文件，载有选民的姓名和地址，并且这些信息与选区登记册中的姓名和地址大致相符，包括：水电费账单、日期在选举日前90天内的银行或信用社对账单、有效的亚利桑那州车辆登记证、亚利桑那州车辆保险卡、印第安人口普查卡、部落登记卡或其他形式的部落身份证明、物业税账单、记录员证明、选民登记卡、有效的美国联邦、州或地方政府签发的身份证明，或标记为 “官方选举材料” 的任何邮件。身份证明被视为有效，除非可以从表面上确定其已过期。
(c) 一种有效的身份证明，载有选民的照片、姓名和地址，但如果身份证明上的地址与选区登记册中的地址不大致相符，或者身份证明为有效的美国军人身份证或有效的美国护照且不载有地址，则该身份证明必须附有本段(b)项中列出的其中一项。
Ariz. Rev. Stat. §16-121.01(A)、16-123、16-579
18.3 RNC的异议是，NVRA的规定，只应当适用于对联邦议员的选举；NVRA的规定，如果适用于对联邦总统的选举，超越了宪法的规定（该法规定适用，实际上RNC是主张NVRA的规定违宪）。因为对于联邦总统的选举，宪法第二条第一款规定，每州应依照该州立法会所规定之手续，指定选举人若干名。按照RNC的主张，在总统选举中，各州如何选出选举人（presidential electors），属于各州的权限，联邦无权干涉。
18.4地区法院
赞同原告及亚利桑那州政府的意见，认为H.B.2492要求提供居住证明文件的规定，违反了NVRA的上述规定：
（1）在Burroughs v. United States, 290 U.S. 534, 544 (1934) 中，最高法院认为，不能根据宪法第二条第一款（每州应依照该州立法会所规定之手续，指定选举人若干名），认为宪法已经将规定总统选举人的产生方法的权限授予由各州决定，从而将联邦国会的立法权仅限于宪法第二条第一款，认为在总统选举中，国会的立法权，仅限于决定各州选出选举人的时间以及他们投票的日期；投票日期全国一律。并且在Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 13 n.16 (1976) 中，进一步认为，对于联邦总统、副总统的选举，联邦国会具有广泛的立法权。
（2）根据最高法院的上诉判例，第九巡回上诉法院在Voting Rights Coalition v. Wilson, 60 F.3d 1411中驳回了对NVRA合宪性进行挑战的主张，并且认为联邦国会对于联邦议员选举的广泛立法权已经扩展到联邦总统选举。
（3）在Arizona v. Inter-Tribal Council of Arizona, Inc. ("ITCA"), 570 U.S. 1 (2013) 中，最高法院驳回了RNC的主张，认为宪法第一条第4款（举行参议员和众议员选举的时间、地点与方式在每州由该州立法会规定。国会可随时用法律制定或变更这类规定，但选举参议员的地点除外）已经授权国会对所有的联邦选举享有立法权，从而可以通过NVRA排除与该法相冲突的各州立法，因为按照宪法的该规定，联邦国会可以随时用法律变更各州的规定。因此，作为联邦立法的NVRA自然优先于亚利桑那州的立法适用。
其次，针对RNC在该案中根据宪法第十修正案（本宪法未授予联邦、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人民行使之）的主张，最高法院认为，与各州在制宪之前就享有的警察权（historic police powers）不同，各州在联邦国会选举的立法权限，不管有多么的重要和值得尊重，必须随着联邦立法和改变。
18.5第九巡回上诉法院
在2024年7月18日、8月1日针对被告提出的、暂停执行一审判决的动议所做出的裁定中，只是针对后面会分析的州表格是否也应当提交身份证明文件发表意见，驳回被告的其他动议，应当是认为对于地区法院在这个问题的判决，至少是不能直接予以改判。后续还需要关注该法院的最终裁决。
18.6最高法院
被告方只针对第九巡回法院2024年8月1日的裁定向最高法院上诉，该裁定认为H.B.2492关于州表格应当提交身份证明的规定应当暂停执行；没有针对州表格是否应当提交居住证明文件提出上诉。所以，最高法院没有对此发表意见。
22.州表格要不要提供公民身份证明？
22.1在League of United Latin American Citizens Arizona et al v. Reagan et al, No. 2:2017cv04102 - Document 53 (D. Ariz. 2018) 所达成的consent decree（LUCHA consent decree）中，亚利桑那州认可，亚利桑那州的选民登记管理，包括其选民登记数据库，已经可以将已经存储在机动车辆管理局（MVD）数据库中的公民身份证明文件（DPOC）实时地与未附带公民身份证明文件的选民登记申请关联起来，无论这些申请是使用州表格还是联邦表格提交。
因此，该州同意对Proposition 200 （Ariz. Rev. Stat.§16-166(F) ）的规定进行调整，不再要求提交州表格的申请人提交身份证明文件，而是通过IT技术自动化的方式核查申请人申领驾照时是否已经提交了公民身份证明文件：如果此前已经提交了公民身份证明文件，则登记为可以同时参与联邦、州选举投票的全票选民（Full Ballot Voter）；如果驾照登记的公民身份为非美国公民，则通知申请人提交其公民身份证明（比如申领驾照时不是美国公民，后来入籍后，没有更新驾照登记的国籍信息），如申请人未能提交，则拒绝登记为选民；如果此前没有提交公民身份证明文件，但是登记的身份也不是非美国公民，则通知申请人补充提交公民身份证明文件，提交后，登记为全票州选民，在提交前，登记为州选民。
同年，该州州务卿已下令执行LUCHA consent decree。
22.2但是，在H.B.2492中，对于提交州表格的申请人，该州仍然要求提交身份证明文件。如果申请人未提交身份证明文件，其申请表格将不会得到受理。A.R.S. § 16-121.01(C)
22.4地区法院认为，对于州表格是否需要提交身份证明文件问题，LUCHA consent decree已经解决了。基于权力分立原则（separation of powers doctrine），只有司法机关才可以改变自身已经做出的consent decree，立法机关没有这个权力。因此，§ 16-121.01(C)的这一规定，与LUCHA consent decree冲突而无效。
22.5第九巡回上诉法院
（1）2024年7月18日，针对被告申请暂停执行地区法院关于上述§16-121.01(C)裁决的紧急动议（暂缓令），三名法官组成的合议庭，支持了被告的动议，决定暂停执行地区法院的裁决，也就是说，亚利桑那州可以继续要求提交州表格的申请人提交公民身份证明文件。但是，同时说明，就这一裁决（order），应由对本案进行实体审理的合议庭进行重新审理。
（2）针对上述裁决，原告申请就本案进行实体审理的合议庭重新审理。2024年8月1日，合议庭以2:1的多数，推翻上诉裁决，决定地区法院的裁决继续执行，也就是说，亚利桑那州§ 16-121.01(C)要求提交州表格的申请人必须同时提交身份证明文件的规定不得继续执行。Judge Patrick J. Bumatay发表不同意见。
（3）多数意见认为，按照最高法院Nken v. Holder, 556 U.S. 418, 434 (2009) 中的意见，在上诉审中，颁布暂缓令，需要满足四个条件：
（1）申请暂缓令的申请人是否提供了充分的理由，表明他在实体上可能会胜诉；
（2）如果不发放暂缓令，申请人是否会遭受无法弥补的损害；
（3）发放暂缓令是否会对其他相关方造成重大伤害；
以及（4）公众利益所在。
其中，前两个条件最重要。而证明四个条件满足的举证证人，在于暂缓令的申请人，在本案中就是被告。2024年7月18日的裁决，没有根据Nken案的先例对§ 16-121.01(C)进行分析，忽视了 “选举案件特有的考虑”，并误解了对亚利桑那州选举规则在晚期变更状态所引发的混乱程度，这显然忽视了最高法院在Purcell v. Gonzalez, 549 U.S. 1, 7 (2006) 中的警示。因此，按照Nken案，不应颁布暂缓令。
第一，LUCHA consent decree已经生效，按照权力分立原则，亚利桑那州议会无权推翻联邦地区法院在该案中做出的生效裁判。正如马歇尔首席大法官在United States v. Peters, 9 U.S. (5 Cranch) 115, 136 (1809) 中所发表的一致意见中所说的，“如果各州立法机构可以随意废除联邦法院的判决，并破坏根据这些判决获得的权利，那么宪法本身就成了一种装模做样的嘲弄”。
第二，被告中的RNC以及亚利桑那州参议院议长、众议院议长都没有证明，允许使用州表格而不提交身份证明文件会造成不可挽回的损害。因为，同样不提交身份证明文件，申请人使用联邦表格就符合要求。尤其是，在本案中代表亚利桑那州政府的州务卿明确认为，颁布暂缓令，会在2024年选举中造成混乱和误解，这一点对该州法律的损害，大于不颁布暂缓令可能带来的任何损害。
第三，在Republican Nat’l Cmte. v. Democratic Nat’l Cmte., 589 U.S. 423, 424 (2020)中，最高法院反复强调，下级法院在一般情况下，不应当在选举前夕改变选举规则。
首先，如果颁布暂缓令，要求使用州表格的申请人提交身份证明，则在2018年执行LUCHA consent decree后，使用州表格，没有提交身份证明，但是申领驾照时已经提交了身份证明的选民，在暂缓令之前，是符合要求的，暂缓令下达，就不符合要求了。这属于在7月底亚利桑那州初选、11月份大选前改变选举规则。
其次，按照该州Election Procedures Manual (“EPM”)，使用州表格，只要申领驾照的时候，提供了身份证明文件的申请人，是符合选民资格的。但是，此前的暂缓令下达后，该州的登记人员已经明确将拒绝没有同时提交身份证明的州表格。这就会使得这一部分符合资格的选民，仅仅因为使用州表格，但是没有同时提交身份证明而无法登记为选民。
在Purcell案中，最高法院警告说，法院临时改变选举规则，会使得选民对选举望而止步。如果下达暂缓令，此前使用州表格、没有附带身份证明但是已经得到认可的选民，会对其是否还具备资格存在狐疑；原本打算登记的人，也会望而却步。
因此，此前已下达的暂缓令应予以推翻。
（4）Judge Patrick J. Bumatay的不同意见：
第一，不同意见引用Ninth Cir. R. 27-10(a)(3) 以及该条的Circuit Advisory Committee Note，认为要在复议时推翻此前紧急动议合议庭颁布的暂缓令，需要满足；（1）合议庭误解或者是忽视了相关的法律或事实要点；或（2）下达暂缓令后，本案在法律或者事实方面出现了新的变化。
就案件进行实体审理的合议庭当然有权改变紧急动议合议庭的裁定，因为他们可能有充足的时间就案件进行权衡，也可以通过法庭辩论等方式让双方充分发表意见。但是，在本案中，相对于紧急动议合议庭，本合议庭同样由于时间紧迫，所获取的信息并不比紧急动议合议庭更多、更有优势。申请复议的原告方，在法律和事实方面也没有举证发生了变化，唯一的变化是，合议庭的组成法官变了，而这一点，不应当导致推翻已经颁布的暂缓令。
第二，至于原告提出的颁布暂缓令会导致选民产生误解误会，这个主张，之前已经向紧急动议合议庭提出了，并不是新的主张。更重要的是，对于说暂缓令和EPM的规定不一致会误导选民，州务卿已经表示，一旦法院的裁定生效，法院对法律条文的解释将优先于选举程序手册中任何相悖的规定，完全可以解决。
第三，被告作为暂缓令的申请人，已经按照Nken案的先例，就满足暂缓令的四个要件尽到了举证责任。
（1）被告在实体上可能胜诉。
首先，主张LUCHA consent decree对亚利桑那州立法机关有约束力是错误的，会带来重大的法律问题。设想一下，如果某个州的行政部门反对立法部门的某一个立法，则可以由行政部门的政治盟友发起诉讼，然后达成consent decree，就可以推翻立法部门的立法。正是认识到这一点，最高法院在Horne v. Flores, 557 U.S. 433, 449–50(2009) 中就表示，如果不对consent decree的适用范围进行适当限制，就会剥夺行政部门、立法部门的法定权限。
在选举方面，宪法第一条第四款规定，举行参议员和众议员选举的时间、地点与方式在每州由该州立法会规定。最高法院在Moore v. Harper, 600 U.S. 1, 10(2023) 已经强调，选举规则，属于立法机关的权限。consent decree不能永远的限制立法机关的立法，立法机关新的立法与consent decree相冲突，我们应当尊重立法机关的立法。
其次，亚利桑那州的规定和NVRA并不冲突。按照NVRA和最高法院在ITCA中的意见，各州在接受州表格时，出于评估申请人是否具有选民资格的目的之需，可以要求申请人提供其他信息。本院在Gonzalez v. Arizona,485 F.3d 1041, 1046 (9th Cir. 2007) 已经表示，“NVRA明确将投票资格与美国公民身份挂钩”，并且“明确允许各州，至少在某种程度上，要求其公民在登记投票时提供公民身份的证据”。亚利桑那州的规定，完全符合这一要求，而地区法院的判决，却没有能说明亚利桑那州的规定，与NVRA的规定相冲突。
第三，宪法第十修正案的平等保护条款，并禁止亚利桑那州在州表格中做出与联邦表格不一样的要求。原告根据宪法第十修正案的平等保护条款，主张亚利桑那州不得就州表格做出与联邦表格不一样的要求，并且还引用了Bush v. Gore, 531 U.S. 98 (2000) 以论证其主张。
实际上，Bush v. Gore，正如最高法院所言，适用范围有限，并且该案是要求不能在不同的州采取不一样的计票方法，和本案没有关系。如果禁止州表格的要求和联邦表格不一样，实际上将侵犯州在选举这一事项上的法定权限。而最高法院在ITCA案中已经明确表示，“各州保留设计和使用其自行制定的登记表格的灵活性”，并且“这些州自行制定的表格可能要求联邦表格未包含的信息”。
（2）不颁布暂缓令，会造成难以弥补的损失。
在New Motor Vehicle Bd. of Cal. v. Orrin W. Fox Co., 434 U.S. 1345, 1351 (1977) 中，最高法院已经表示，每当一个州被法院禁止实施由其人民代表通过的法律时，该州就遭受了一种无法弥补的损失。” 只要所颁布的立法是合宪的，并且在立法机构的权限范围内，“禁止国家根据立法机构颁布的法律进行本年度选举的禁令……将对国家造成严重和不可逆转的伤害。” Abbott v. Perez, 585 U.S. 579, 603 (2018) ，Maryland v. King, 567 U.S. 1301, 1303 (2012) ）正因为如此，本案有必要颁布暂缓令。
（3）基于公共利益的利益衡量
应当颁布暂缓令。保证选举公平、高效的进行，各州有重大利益；同样对各州有重大利益的是，州在不受司法干预的情况下进行选举。而根据Purcell案确立的原则，要在立法后，由司法对该立法颁布后，对相应的选举规则进行司法干预，需要更高的证明标准。
因此，引用Purcell案确立的原则，并不会有利于原告。因为，颁布暂缓令，只不过是保持地区法院判决之前的状况，才是真正的不在立法后，对选举规则进行司法干预。
22.6最高法院
在2024年8月1日，第九巡回上诉法院推翻此前颁布的暂缓令后，被告RNC、亚利桑那州众议院参议院议长向最高法院上诉。上诉理由仍然是从Nken案颁布暂缓令的四个要件出发，论证应当颁布暂缓令。
8月22日，最高法院同意就涉及§ 16-121.01(C)的地区法院判决颁布暂缓令。
23.州表格要不要提交居住证明文件？
23.1按照NVRA的规定，除了联邦表格之外，各州还可以使用各州自己的表格，条件是满足NVRA相关条款的要求即可。而该法的要求就是前面提到的52 U.S.C.§20505 (2) ，没有要求居住证明文件。
因此，问题的关键在于，§20505 (2) 要求州表格要满足§20508 (b)的所有要求，但是，州能否在§20508 (b)的基础上，增加其他要求，比如在本案中，还要求提供居住证明。比如，亚利桑那州在前面提到的§16-121.01(A)针对联邦表格、州表格均要求居住证明文件。
23.2原告认为：第一，既然地区法院已经认为联邦表格要求提供居住证明文件，违反了NVRA的规定（即52 U.S.C.§ 20505），那么继续对于州表格也要求提交居住证明文件，也同样违反了NVRA的该规定。
第二，按照52 U.S.C. §20506(a)(6) 、§20508(a)(2)的规定，各州的公共选举协助机构（public assistance agencies）向申请人提供的登记表格必须是联邦表格以及与联邦表格等同的表格（the Federal Form or an“equivalent”form）。法律的该规定很清楚，州表格必须要和联邦表格的要求一样，联邦表格没有要求提供居住证明文件，州表格也不行。
23.3地区法院认为：第一，按照NVRA的规定，各州可以使用州表格，但是州表格必须要符合前述52 U.S.C.§20505 (2)的要求。52 U.S.C. 20505(a)(2) 州表格可以包括其他信息，但是相关的信息，按照§20508(b)(1)的规定以及最高法院在ITCA案中的意见，仅限于州选举官员核实申请人是否具备选民身份以及对于选举管理所必要的信息。但是，亚利桑那州要求州表格需要提交居住证明文件，却未能满足这一要求。
法院对此特地指出，按照亚利桑那州的规定对于已经在其他州申领了驾驶执照以及其他身份证明文件的原亚利桑那州选民，在接到该州关于确认其是否还居住张亚利桑那州的通知邮件的时候，只需要在伪证罪处罚下签名，以声明其还居住在亚利桑那州即可。§16-165(F)但是，对于首次申请选民登记的申请人，却要求提交居住证明文件，以证明自己居住在亚利桑那州，两者规定不同，难以信服。
第二，通过NVRA,国会要求公共选举协助机构为最需要提供协助的残疾人、低收入群体提供选举方面的协助，而要求州表格要等同于联邦表格，就是为了向这些需要协助的群体提供最为简便的登记方法。如果要求州表格也要提供居住证明文件，州表格就不会等同于联邦表格。因此，亚利桑那州没有权力拒绝没有提交居住证明文件的申请人仅仅登记为联邦选民。
23.4这个问题，在第九巡回上诉法院和最高法院目前已经出具的裁定里面没有提到，后续进一步观察第九巡回法院的最终判决。